《“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》是一部緊扣國家全局發(fā)展戰(zhàn)略的規(guī)劃，不僅在理念上對接“五大發(fā)展理念”，更重要的是把握住了“十三五”期間全面深化改革的全局發(fā)展脈動，把引領(lǐng)我國全面深化改革作為旅游業(yè)“十三五”期間的中心工作。

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了舉世矚目的成績。然而，隨著時代的發(fā)展，一些體制機(jī)制上不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的深層次問題逐漸顯露出來。為此，“十二五”末召開的十八屆三中全會提出全面深化改革、讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用的重大發(fā)展思路。因此，社會各界普遍認(rèn)為2014年為我國全面深化改革的改革元年，這是1987年十一屆三中全會改革開放的繼續(xù)和發(fā)展。全面深化改革也成為“十三五”期間我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大核心工作。

然而，全面深化改革，改什么，怎么改，從哪兒入手？這是全面深化改革的當(dāng)務(wù)之急，正是在這個大背景下，在我國的改革元年出臺了《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見（國發(fā)〔2014〕31號）》。提出深化旅游改革的命題，要在旅游業(yè)內(nèi)“加快政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步簡政放權(quán)，使市場在資源配置中起決定性作用。”這充分表明黨中央國務(wù)院對旅游業(yè)寄予極大希望，希望通過旅游業(yè)的深化改革，帶動我國社會經(jīng)濟(jì)全面深化改革的發(fā)展。因此，《“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》的一條核心主線即為“改革創(chuàng)新、提質(zhì)增效”，在《“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》的發(fā)展戰(zhàn)略中特別強(qiáng)調(diào)“堅持全面深化旅游業(yè)綜合改革，形成宏觀調(diào)控有力，微觀放活的旅游業(yè)發(fā)展體制機(jī)制”。規(guī)劃中還特別增加了一章：“深化改革，優(yōu)化旅游發(fā)展體制機(jī)制”，彰顯了深化改革在“十三五”規(guī)劃中的重要性。因此，抓住改革創(chuàng)新主題，才能更好把握《“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》的主旨。

當(dāng)前全面深化改革的難度堪比1978年改革開放時期，1978年時是各種生產(chǎn)要素嚴(yán)重固化，包括人員、資金、土地、設(shè)備等生產(chǎn)要素。當(dāng)今，一些政府職能部門對經(jīng)濟(jì)的管理方式仍然不符合市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使得資源配置中市場難以發(fā)揮決定性作用。改革開放之初，是地方政府思想不解放，難以理解改革開放的大局；現(xiàn)在則是各項法規(guī)條例把地方政府的手腳完全捆住，稍一動作就違規(guī)，違法，甚至地方建一個旅游廁所都很難。目前，我國除現(xiàn)行憲法及法律外，還有近8000部各部委規(guī)章及文件，這些法規(guī)、文件大都是部門立法，部門利益色彩濃厚；且輕市場規(guī)則，重行政管理；法規(guī)文件重復(fù)、交叉，造成執(zhí)行難度大。因此，當(dāng)前深化改革的一個最大的難點在于，自上而下的改革必然要碰到如此龐大而繁雜的法律法規(guī)的制約，而要甄別、清理、廢止、修改那些不合理的法規(guī)文件，必然使改革進(jìn)入繁冗的程序中，而難以推進(jìn)。

歷史經(jīng)驗表明，改革必須得到基層的呼應(yīng)才能順利推進(jìn)，才能真正有效打破不合理體制機(jī)制的桎梏。1978年改革開放時，總設(shè)計師鄧小平同志就充分利用了小崗村18個手印要求分田到戶的基層訴求，打破了鐵板一塊的管理體制，提出了聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，實現(xiàn)了基層改革呼聲與上層改革相呼應(yīng)的局面，順利地推動了農(nóng)村改革。

在《“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中，特別提出了“以落實全域旅游戰(zhàn)略為主題”的重要發(fā)展思路。全域旅游是指在一定區(qū)域內(nèi)，以旅游業(yè)為優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，通過對區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會資源尤其是旅游資源、相關(guān)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)、體制機(jī)制、政策法規(guī)、文明素質(zhì)等進(jìn)行全方位、系統(tǒng)化的優(yōu)化提升，實現(xiàn)區(qū)域資源有機(jī)整合、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、社會共建共享，以旅游業(yè)帶動和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的一種新的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理念和模式。從全域旅游的概念可以看出，全域旅游最關(guān)鍵的核心在于釋放基層活力，以旅游市場為核心，重新整合政府各相關(guān)職能部門的管理方式和手段，形成新的圍繞市場進(jìn)行有效管理的發(fā)展理念和模式。以全域旅游戰(zhàn)略為核心，重新整合地方政府對市場經(jīng)濟(jì)的管理，探索對市場經(jīng)濟(jì)的有效管理模式，以釋放基層活力為目標(biāo)，對現(xiàn)有體制機(jī)制和各項管理制度進(jìn)行重新審視，實現(xiàn)自下而上的改革訴求與自上而下的改革宗旨相呼應(yīng)的全面深化改革的局面，這是《“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》的另一大亮點。為此，規(guī)劃提出，“十三五”期間，創(chuàng)建500個左右全域旅游示范區(qū)，從而實現(xiàn)在全國各地探索旅游業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展模式。

總之，《“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》是一部緊扣國家全局發(fā)展戰(zhàn)略的規(guī)劃，而不是囿于旅游業(yè)內(nèi)部的發(fā)展規(guī)劃，不僅在理念上對接國家的“五大發(fā)展理念”，更重要的是把握住了“十三五”期間全面深化改革的全局發(fā)展脈動，把引領(lǐng)我國全面深化改革作為旅游業(yè)“十三五”期間的中心工作，一方面啟動旅游業(yè)體制機(jī)制的深化改革，推動自上而下的改革；另一方面利用全域旅游釋放基層的改革活力，為改革不合理的體制機(jī)制、規(guī)章文件奠定基礎(chǔ)。

中國旅游業(yè)曾在改革開放中發(fā)揮了排頭兵的作用，在全面深化改革的關(guān)鍵時期，旅游業(yè)必將再次發(fā)揮引領(lǐng)作用，為實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興中國夢作出重要貢獻(xiàn)。

原題：《把握規(guī)劃主旨  引領(lǐng)改革創(chuàng)新》

來源：中國旅游報

作者：戴學(xué)鋒